新一轮对口援疆工作中显露的问题及对策建议

新一轮对口援疆工作中显露的问题及对策建议

         曹兹纲   周立军

实施新一轮对口援疆已三年了，成绩巨大。如何认识鱼和渔的问题，正确处理好予鱼和予漁的关系问题，特别是如何预防对口支援新疆建设中的一些问题，统筹兼顾、科学发展十分重要。

一、新一轮对口援疆为新疆跨越式发展增添了动力、活力和支撑力

一是集中主要力量，安排援助资金，大力推进民生工程建设，建成了城乡住房、学校医院、公共基础设施等一大批民生工程项目，切实解决受援地老百姓生活中的实际困难，对改变当地城乡面貌和群众生产生活条件起到重要的推动作用，使新疆各族群众得到了看得见、摸得着的实惠。

二是依托新疆资源优势和产业基础，大力推进产业援疆，重点支持受援地区农牧业产业化以及工业、物流、旅游业、产业园区等基础设施建设和产业合作，有力的促进了新疆产业发展和自我发展能力的增强。

三是积极推进智力援疆，把干部、人才支持作为重要支撑点。通过双向挂职、两地培训和支教、支医、支农等多种形式支援新疆，推进各类人才的引进、培训和培养。除了党政干部外，专业技术人才涉及医疗、教育、卫生、金融、农业、工业等各方面。同时积极引导当地高校科研机构开展科技援疆，增强受援地的科技创新能力。

四是援疆不仅带来了资金、人才技术，更重要的是带来了新的思想观念和创新精神，通过三年来新疆与各支援省市的交往、交流、交融，进一步推动了全区各族人民思想的大解放、观念的大更新。

五是南疆三地州经济发展状况大为改观，促使南疆三地州财政收支状况明显好转、经济总量迅速增加 、 工业化进程日益加快  、告别“缺电时代”、 以喀什经济特区建设为引导的大喀什龙头作用凸显 。

二、在新一轮对口援疆工作中逐渐显露出一些需要关注的问题 

  一是各支援省市的建设项目自治区总体规划及发展战略与衔接问题 。由于新一轮对口援疆采取结对关系对受援地援助，在一些重大项目建设上容易出现重复建设、产业同构化倾向，造成资源浪费和生态破坏。统计显示，到2013年，新疆的水泥产能将达到6300万吨，钢铁产能达到2400万吨，远远超出新疆的市场需求，产能过剩将不可避免，而且由于钢材、水泥等项目属高耗能、高污染行业，在产能过剩造成资源浪费的同时，也会进一步加大对当地生态环境的破坏。

二是援疆项目，由于受区划行政体制和对口关系体制制约，区域资源无法得到有效整合，内部竞争现象依然存在。相邻区域的重复建设既不利于产业规模的扩大，也不利于产业的长期可持续发展。有些项目对当地劳动力的吸纳能力有限，特别是部分“交钥匙”工程，从规划、施工、竣工等各环节，均以援疆省市为主，所以，大规模项目的建设中，部分援疆资金在无形中流回到援疆省市，留下来的主要是一些基础设施。以资源开发为主导的产业构成是新疆大部分县市的首要选择。以天山北坡区域为例，从东到西，几乎所有县市的重点产业都有煤炭资源开发和煤电煤化工，产业同质化现象非常严重。一方面将会不断加剧区域内部的竞争，另一方面，重化工行业对于劳动力的需求相对有限，无法有效解决区域内人口就业和人民增收问题。

三是资金、设施配套问题  。  随着安居富民、定居兴牧的大规模推进，与居民点配套的道路、学校、卫生院等项目建设任务越来越重，配套资金压力越来越大。援疆建设规划中，主要任务是实施各类住房项目，住房项目完成后，由于水、电、路等基础设施建设跟不上、不配套，农牧民仍无法入住，这需要国家和自治区尽快解决配套资金，建设和完善配套设施，这方面对资金的需求远远大于各类住房建设所需资金。

四是机构设置工作衔接问题。目前受援地组织机构不健全，缺乏专职人员，少部分受援地仍未设立专门机构，很难协调解决援疆工作中存在的问题，甚至有推诿扯皮现象。有的机构级别设置太低，不仅很难与正厅级的对口支援前方指挥部之间衔接协调，而且不利于与地州相关各部门之间的协调，影响到援疆工作的效率和效益。

五是干部、人才援疆问题。由于没有一个细致量化的标准，干部援疆政策的效益难以体现。受援地专业人才匮乏，劳动力素质偏低 ，人力资源结构矛盾突出，一方面受援地人才严重匮乏，技术人才、管理人才数量和质量不能满足援疆建设项目需要。另一方面，从事基础性工作的劳动力也呈现严重不足的现象，尤其南疆三地州和偏远贫困地区人才严重不足，劳动力素质偏低，普遍面临“用工难”的困境，同时受援地又存在着就业困难问题。这一矛盾现象出现与劳动力素质密切相关，不利于援疆项目的顺利开展。  

三、对口援疆与新疆经济社会发展的效率和平衡的主要建议

在社会主义市场经济的条件下，对口支援，也是一种政府目标、政府行为和市场背景、市场行为大博弈大契合的过程。经过一年的调研规划和两年的实际运作，在取得明显成效的同时，也提示今后改进加强的方面。一是需要进一步提高统筹水平，搞好综合平衡；二是需要强化协调服务，拓宽市场参与度；三是需要划分阶段，更有效的科学规划布局：第一阶段（2010-2012年）深入调研，整体启动阶段；第二阶段（2013-2015年）叠加效应凸显，促进发挥新疆优势，积极跟进全国扩大内需、科技创新和城镇化发展取得显著成效阶段；第三阶段（2016-2020年）促进经济增长平衡、协调、可持续发展，逐步进入与全国建成全面小康社会同步发展阶段。

1、自治区建立对口援疆联系会议制度，统筹协调援疆工作  建立自治区层面的联系会议制度，统筹协调19个省市的援疆工作。加强自治区级的统筹机制，协调各支援方、受援方、各部门之间的关系，各行业、各部门应高度重视新一轮援疆工作，为对口援疆省市提供有效的指导和支持，特别是要对重大项目、重大资金使用和产业发展、产业布局进行统筹安排，避免重复建设、资源浪费，按照各援助省市的实力和受援地的实际需要，从有利于我区区域协调发展的角度和自治区整体发展出发，研究制定援疆的整体开发战略。继续加强民生建设、加大公共服务供给、解决新疆区域经济不平衡问题，加大交通、水利、生态建设的投入力度。

2、建议国家和自治区设立相关专项资金    建议国家和自治区设立相关专项，加大支持力度，推动“两居”工程配套设施建设。另一方面下达“两居”工程的相关任务指标需要考虑地方实际情况，随着“两居”工程的大规模开展和援疆工作的深入推进，国家最初设定的援疆资金以及各援助省市的规划资金已远远不能满足新疆大开发、大发展的需要，新疆应进一步向国家争取资金，同时要争取更多的支持政策，创新体制机制，多渠道吸引资金参加新疆建设。

3、集中力量发展优势产业，在重点领域实现突破  建议自治区人民政府牵头，充分发挥相关主管部门的职能作用，打破对口关系的限制，在石油石化、装备制造、煤电煤化工、农产品精深加工等新疆的重点和优势领域，整合各对口支援省市力量，对重点地区、重大项目和重要行业予以集中支持，以迅速形成突破，在避免重复建设、资源浪费的同时，尽快形成新疆优势产业的规模和市场竞争力，增强产业发展对周边地区相关配套和服务行业的辐射带动作用，加快自我发展能力的提升。 

 4、集中合作建设工业园区，提高产业的集聚度   在资源特点相似、产业结构趋同的区域，选择配套条件好、交通运输方便、水土资源丰富的地点，打破行政区划限制，由多个县市联合共建、共同招商、风险共担、利益共享，根据各县市在园区建设和发展过程中的贡献大小制定合理的利益分配标准。这样，一方面能够全面提高园区的建设水平，增强园区对有实力企业的吸引能力，增强产业的集聚和规模。另一方面，也能有效避免了园区建设发展过程中与周边地区争水争地现象，减少对新疆脆弱生态环境的污染和破坏。

   5、完善职业培训和人才开发政策   加强协调衔接自治区对未就业大学生以及教师等人员培训制定年度计划。加大职业技能培训的力度，结合大的产业项目落地，针对性地制定和实施职业培训专项计划。运用股权激励、财政奖励、延长退休年龄的办法引进全国乃至海外人才，同时采用挂职锻炼、培训培养等方式不断提高当地人才素质。积极发挥各类志愿者和老专家的作用。

6、进一步优化新疆经济金融环境 一是继续适度下调新疆中小法人金融机构的存款准备金率；对新疆银行业金融机构特别是地方中小法人银行的信贷投放规模给予区别对待，放宽或者取消新疆地区的规模限制，实行相对宽松的信贷调控政策，对存贷比突破限制适当容忍；考虑到新疆基础设施建设项目多，优势资源的大规模开发也多处于前期投入阶段，信贷需求较多集中在中长期项目贷款上，应适度放宽中长期贷款占比限制。对新疆具备资源优势、有市场需求、能促进就业和民生保障的产业不应“一刀切”，应给予特殊信贷支持，适当放宽准入门槛，将核准权限下放到自治区。对已开工建设但尚未获得国家核准的优势项目，建议自治区政府协助企业争取绿色通道，加快项目核准。建议国家出台针对新疆地区“三农”和小微企业的融资优惠政策，支持新疆涉农和小微企业在银行间市场发行短期融资券及中期票据。

7、形成稳定的人才选派制度 。尽快建立相应的人才选派机制，选派人才要制度化。具体规定人才选派的条件、程序、待遇等，以确保对口援疆工作顺利实施。

8、建立和完善支援项目的跟踪协调评价制度 在支援项目协议签订后，支援方应当积极采取各种措施，在资金、物资以及人员等各方面做好项目实施的准备，受援方应当做好相关的配套工作，积极配合项目的落实。一些援建项目建设要开展中期和期后经济和社会发展平衡的评价。加强和完善对口援疆工作的评估管理机制。建立专门的专家评价组，定期和不定期的监查援疆工程的运行情况，做到及时诊断、反馈和矫正；完善对口支援工作评价考核机制，建立专门的评估指标体系衡量对口支援工作的绩效。从而保证对口援疆工作有效、健康的发展。

 （社科院副研究员曹兹纲 新疆产业发展研究中心研究员周立军）