2018年中国养老金现状及困境分析

一、 国内养老金规模及收益情况

我国目前基本建成以基本养老金、企业年金（职业年金）、自愿性个人储蓄养老金计划三支柱为主，辅之以低保、社保基金以及非经济援助的养老金制度。但从实际运行情况来看，支柱 1 无论是从覆盖面还是体量上看都占据绝对的主导地位。

（一）支柱 1：基本养老金

1、总体规模

根据人社部最新数据显示，截止 2017 年底，全国参加基本养老保险的人数已经达到91548 万人，年末养老金累计结存 50202 亿元。

2、投资范围及投资比例

（1）投资范围

2015 年之前，基本养老金遵照 1997 年颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中规定，除预留相当于两个月的支付费用以外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。

2015 年 8 月，国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》，明确“各省、自治区、直辖市养老基金结余额，可预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托给国务院授权的机构进行投资运营。”并且规定了基本养老保险基金的投资范围：

仅限于境内投资；

银行存款、中央银行票据、同业存单；

国债，政策性、开发性银行债券，信用等级在投资级以上的金融债、企业（公司）债、地方政府债券、可转换债（含分离交易可转换债）、短期融资券、中期票据、资产支持证券、债券回购；

养老金产品，上市流通的证券投资基金，股票，股权，股指期货，国债期货。

国家重大工程和重大项目建设，养老基金可以通过适当方式参与投资。

国有重点企业改制、上市，养老基金可以进行股权投资。范围限定为中央企业一级子公司，以及地方具有核心竞争力的行业龙头企业，包括省级财政部门、国有资产管理部门出资的国有或国有控股企业。

（2）投资比例

投资银行活期存款，一年期以内（含一年）的定期存款，中央银行票据，剩余期限在一年期以内（含一年）的国债，债券回购，货币型养老金产品，货币市场基金的比例，合计不得低于养老基金资产净值的 5%。清算备付金、证券清算款以及一级市场证券申购资金视为流动性资产。

投资一年期以上的银行定期存款、协议存款、同业存单，剩余期限在一年期以上的国债，政策性、开发性银行债券，金融债，企业（公司）债，地方政府债券，可转换债（含分离交易可转换债），短期融资券，中期票据，资产支持证券，固定收益型养老金产品，混合型养老金产品，债券基金的比例，合计不得高于养老基金资产净值的 135%。其中，债券正回购的资金余额在每个交易日均不得高于养老基金资产净值的 40%。

投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的 30%。

养老基金不得用于向他人贷款和提供担保，不得直接投资于权证，但因投资股票、分离交易可转换债等投资品种而衍生获得的权证，应当在权证上市交易之日起 10 个交易日内卖出。

投资国家重大项目和重点企业股权的比例，合计不得高于养老基金资产净值的 20%。

（3）投资收益

实际操作中，养老保险基金的投资运营一直采取十分审慎的态度，即便是用来购买国债的比例都非常小，几乎所有资金都放在财政专户里享受银行一年期利息。所以，用一年期银行的定期存款利率来大致估计养老保险基金的收益率，2007 年至 2017 年十年的平均收益率约为 2.66%，对比同期的物价指数，实际收益率较低，难以实现保值增值的功能。

（二）支柱 1 的补充：全国社会保障基金

1、总体规模

从 2000 年 8 月成立至今，社保基金理事会的管理下的基金权益保持了较快增长。截止到 2017 年末，基金资产总额达到 22231.24 亿元，基金权益总额为 20716.90 亿元，其中全国社保基金权益为 17542.15 亿元、个人账户基金权益为 1274.06 亿元。

2、投资范围及投资比例

（1）投资范围

社保基金采取直接投资与委托投资相结合的方式开展投资运作。直接投资由社保基金理事会直接管理，委托投资由社保基金理事会委托投资管理人进行管理运作。经批准的境内投资范围包括银行存款、债券、信托贷款、资产证券化产品、股票、证券投资基金、股权投资、股权投资基金等；经批准的境外投资范围包括银行存款、银行票据、大额可转让存单等货币市场产品、债券、股票、证券投资基金，以及用于风险管理的掉期、远期等衍生金融工具等。其中，理事会直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。

2017 年，直接投资资产 9414.91 亿元，占社保基金资产总额的 43.35％；委托投资资产 12816.33 亿元，占社保基金资产总额的 57.65％。

（2）投资比例

根据《全国社保基金投资管理暂行办法》规定：

银行存款和国债投资的比例不得低于 50%。其中，银行存款的比例不得低于 10%。

在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的 50%。

企业债、金融债投资的比例不得高于 10%。

证券投资基金、股票投资的比例不得高于 40%。

单个投资管理人管理的社保基金资产投资于 1 家企业所发行的证券或单只证券投资基金，不得超过该企业所发行证券或该基金份额的 5%；按成本计算，不得超过其管理的社保基金资产总值的 10%。

委托单个社保基金投资管理人进行管理的资产，不得超过年度社保基金委托资产总值的 20%。

2015 年 4 月 3 日，国务院政策例行吹风会，扩大社保基金投资范围：

一是将基金“债券投资”范围扩展到地方政府债券，并将企业债和地方政府债券投资比例从 10%提高到 20%。

二是将基金“直接股权投资”的范围，从中央管理企业的改制或改革试点项目，扩大到中央企业及其一级子公司，以及地方具有核心竞争力的行业龙头企业，包括优质民营企业。治理结构比较好，建立了现代企业制度，运营方面比较好的民营企业也属于投资的范围。

三是将基金的“信托贷款”投资比例上限由 5%提高至 10%，并加大对保障性住房、城市基础设施以及棚户区改造这些方面的投入。

四是允许基金按规定在“全国银行间一级市场”直接投资“同业存单”，并按照银行存款管理。

图7：社保基金投资范围调整前后对比

3、投资收益

2017 年，社保基金权益投资收益额 1846.68 亿元，投资收益率 9.68％，其中已实现收益额 1011.97 亿元（已实现收益率 5.58％）。社保基金自成立以来的年均投资收益率8.37％，累计投资收益额 10073.99 亿元，高于同期基本养老金 3%的收益率。观察近十年社保基金收益率可以发现，除 2008 年受到金融危机的冲击导致股票市场下跌而产生一定亏损以外，其余年份均实现正收益，并且自 2011 年开始至 2015 年基本保持了不断上升的势头，2016 年因为受到“股灾”影响，收益率又出现了一定程度的下滑。但总体而言较好地实现了养老金资产保值增值的目标。

（三）支柱 2：企业年金

截止 2017 年底，我国建立企业年金的企业数达到 8.04 万家，参与职工人数 2331

万人，企业年金累计结存 12880 亿，基本保持逐年增长的态势。从规模上看，企业年金的累计结余已超过万亿，但参与职工只有 2331 万人，仅为全国参加城镇职工基本养老保险人数的 5.79%。从分布上看，建立企业年金制度多数为国有大型企业，并且集中在经济相对发达的省份和地区。因此总体而言，企业年金覆盖面依然较低，作为第二支柱能够发挥的作用依然有限。

从企业年金全部计划的收益率来看，总体波动浮动比较大，除了个别季度取得接近10%的较高收益率以外，其余时间基本维持在 4%及以下，收益率总体水平不高，有些季度甚至出现收益率的负增长。

（四）支柱 3：自愿性个人储蓄金养老计划

自愿性个人储蓄金养老计划是由职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。目前规模较小，发展较为缓慢，其作为养老制度第三支柱的地位并未显现，在制度设计上，仍然处于空白状态，缺少明确的政策激励和规范。

实际生活中，以个人参加商业养老保险计划、购买理财产品、银行储蓄等形式实现自我养老保障。目前我国年金保险和生存保险等传统的商业养老保险产品的总资产约在 2万亿左右。

二、 国内养老金制度的困境

（一）人口老龄化导致需求增加

我国已经开始进入加速老龄化阶段。在 2010 年全国第六次人口普查中，60 岁及以上人口占全国总人口的比重为 13.26%，其中 65 岁及以上人口所占比重为 8.87%。而至2016 年底，65 岁以上人口占比已经提升至 10.8%，并且增长速率也较前几年有所提升。从 2010 年开始，15-64 岁的劳动人口所占总人口的比重开始逐渐回落，而 2013 年劳动人口数也达到了峰值，此后人口数量开始缓慢减少。依据联合国的新的老龄化社会标准，当 65 岁老人占总人口的比重达到 7%以上时，即该地区视为进入老龄化社会。显然，我国已经步入老龄化社会。

并且，在未来近二十年内我国老龄化速度将进一步加快。这是由于在建国后婴儿潮时期出生的人口预计将在未来十几年内逐渐步入老年化，而 80 年代开始我国实习计划生育，新出生人口数缩减。两方面因素叠加使得未来近二十年内老龄化速度将会呈现出一个较大幅度的增长。

“未富先老”特征较为明显。对比瑞典、日本、英国、德国、法国等发达国家，在进入老龄化社会时，人均 GNP 已经达到 1-3 万美元。而我国在 2002 年开始进入老龄化，但人均 GNP 只有 980 多美元。据联合国数据统计，2015 年我国人口中值达到 37 岁，与英美等高收入国家水平相当，高于同为金砖国家的巴西和印度。说明我国经济发展水平尚有差距，但老龄化程度却已进入了发达国家的行列。老龄化的加速将会对我国经济社会产生巨大压力。

老龄化带来养老需求提高，社会负担加重。随着社保制度逐渐完善，我国的参保人数和结存的养老金数额呈现逐年增加的态势。近六年来，参保人数从 2012 年的 78796万人提升至 2016 年的 91548 万人，养老保险基金的累计结存也从 2012 年 26361 亿提升至 2017 年 50202 亿。但我国老年人口抚养比重已经上升至 15.90%，截止到 2017 年，基本养老金占 GDP 的比重仅为 6.1%。扣除政府的财政补贴之后，城镇职工基本养老保险金征缴收入与全年基金总支出从 2014 年开始出现负值，达到 1321 亿元，并且收不抵支的现象进一步扩大，至 2016 年差额扩大到 5086 亿元，2017 年略有缓和。这种收支现状将难以应对转轨留下的历史成本以及接下来的老龄化加速带来的双重负担。

（二）覆盖面不足

目前，第一支柱社会养老保障的覆盖面在不断扩大，但还处于较低水平。由国家财政负担的中国城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度，截至到 2017年末两者合计覆盖到 9.15 亿人，总体覆盖率达到 65%以上。2017 年年末各类基本养老保险基金累计结余 5.02 万亿。

主要差距体现在第二支柱与第三支柱覆盖率发育不足，总覆盖率不足 17%。中国早已建立了企业年金制度但发展比较缓慢。截至到 2017 年末，在全国企业中建立企业年金的企业只有 8.04 万个，覆盖职工人数只有 2331 万人。

（三）低收益率

从投资收益来看，国务院批准全国社保基金会受托管理 9 个试点省市基本养老保险个人账户中央补助资金，纳入全国社保基金统一运营，全国社保基金会对受托运营的资金承诺的收益率为年均 3.5%。但实际操作中，几乎所有的基金都是放在财政专户里享受银行一年期的利息，年均收益率不到 3%。

2017 年全国企业年金收益率为 5%，比 2016 年 3.03%有所提高。历史数据显示，从 2012 年到 2016 年，企业年金当年加权平均收益率分别为 5.68%、3.67%、9.30%、

9.88%，以及 3.03%。从 2007 年至今年平均收益率为 7.34%，2017 年的收益率水平低于均值。

自愿性个人储蓄金养老计划目前发展较为缓慢，规模较小。据估测，目前我国年金保险和生存保险等传统的养老保险产品的总资产约在 2 万亿左右。

（四）健全养老金制度势在必行

伴随着老龄化加速和低收益率的问题，我国养老金需求的缺口将会逐年扩大。例如前文所提到的，扣除政府的财政补贴之后，城镇职工基本养老保险金征缴收入与全年基金总支出从 2014 年开始出现负值，并且收不抵支的现象进一步扩大，2016 年差额扩大到 5086 亿元。如果按照现在规定的法定退休年龄、养老金的缴纳比例以及养老金支付的替代率（退休时的养老金占退休前工资收入的比例）等要素来推算，城镇职工基本养老保险的累计结存预计将于 2019 年将没有剩余。如果维持近年来的财政补贴力度，城镇职工基本养老保险的累计结存将于也只能支持到 2023 年。如果还维持目前养老保险体系过分依靠第一支柱的现状，这种不平衡的发展结构和第一支柱目前的低收益率，我国养老金问题势必会变得更为严峻。如何发挥第二、第三支柱的作用，有效提升企业、商业保险公司的参与，拓宽养老金投资的多重渠道、提升收益率成为当务之急。

从美国养老体系发展来看，是以支柱二（雇主养老计划）以及支柱三（个人退休储蓄账户，IRA）为养老金主要来源。目前 401k 计划、IRA 计划已经逐渐成为养老体系来源的主流。由于养老金投资追求资产的长期稳健增值，因此不适合投资风险较高的产品。而相对稳健、投资风险分散的公募基金就成为美国养老金投资的重要渠道。

2018 年 4 月 12 日，财政部、税务总局、人力资源社会保障部、银保监局以及证监局五部门联合发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（以下简称《通知》）。根据《通知》规定，自 2018 年 5 月 1 日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，试点期限暂定为一年。《通知》主要规定了对于专设的养老金账户相关税收优惠政策、适用对象以及产品的运作管理要求。其中，根据《通知》要求，在试点期的一年时间里，养老金账户所投资的范围仅限于保险公司发行的产品。在试点期结束之后，根据试点的实际运行情况，可以有序扩大金融机构和产品范围，将公募基金纳入投资范围。

2018 年 8 月 6 日，首批养老目标基金获批，共计 14 只远超市场预期，在 3 月出台《养老目标证券投资基金指引（试行）》之后仅用了不到半年的时间，足见国家对于建设养老体系第三支柱的决心。

鉴于此我们预计税延优惠政策的出台和养老目标基金的诞生对于完善我国养老保险第三支柱制度的建设、助力公募基金市场的发展以及丰富理财产品品种将会产生重要的推进作用。

三、中美两国养老金体系对比分析

美国养老保险体系主要是由国家基本养老保险、企业发起的养老保险计划以及个人退休储蓄账户三部分组成的。

（一）支柱 1：基本养老保险制度

美国的国家基本养老保险又称联邦退休金制度，是由政府主导并强制实行的社会养老保险制度。作为养老保险体系的基石，基本养老保险是退休收入和低收入人群主要收入来源中占比最大的部分。联邦政府按照一定的工资比例在全国范围内征收社会保障税，一般对税前收入按 12.4%计提工资税（雇主和雇员各缴纳一半），并设有应税收入上限（2016 年为 11.85 万美元），强制要求企业进行代扣代缴，并交由社会保障署设立的社会保障基金统一管理，雇员纳税满十年退休后可以按月领取退休金。截止到 2015 年底，美国有超过 1.67 亿雇员缴纳社会保障税，有 4200 万退休人员按月领取退休金。累积留存资产规模约为 2.78 万亿美金，占养老保险体系资产总规模的 11.2%，在三大支柱中占比最小。

（二）支柱 2：雇主养老保险计划

1、固定收益计划、缴费确定计划

美国早期的雇主养老保险计划基本以固定收益计划（DB plan）为主，可以分为私营部门 DB 计划、州与地方政府 DB 计划以及联邦政府 DB 计划。

DB 计划中，雇主承诺雇员在退休后能够按照事先确定的金额领取养老金，从雇员的工资、服务年限以及年龄等多角度综合考虑得到，全部投资风险均由雇主承担。这些计划所持有的资产实际上视为应付未来承诺补贴而进行的融资。从法律关系上说，人们有权利按照 DB 计划所承诺的未来补贴进行预期。但是这种计划随着时间的推移暴露出一定弊端，雇主承担全部风险，一些 DB 计划并没有足够的资金来覆盖其承诺补贴。截止2016 年底，DB 计划的负债缺口为 4.2 万亿美元。其中，2.9 万亿美元的私营部门 DB计划资金缺口为 5000 亿美元，州和地方政府 3.8 万亿美元的 DB 计划负债缺口为 1.9 万亿美元，联邦政府 1.6 万亿美元的 DB 计划负债缺口为 1.8 万亿美元。

因此在 20 世纪 80 年代之后，以个人账户为基础的缴费确定计划（DC plan）开始逐渐显露优势。DC 计划是由雇主和雇员按比例共同缴费，计入个人账户，享受税收优惠的企业补充养老保险制度。雇员退休以后，其个人账户中的本金和利息即为养老储蓄。此外，个人账户由受托人管理，雇员可以自行决定投资组合，投资风险由雇员、雇主、受托人三方共同承担，分散了风险。美国的 DC 计划主要包括 401k（私营企业）、403b（非营利性组织）、457（州和地方政府）、TSP（联邦政府）几类。

截止到 2016 年底，美国养老金资产规模合计约为 25.3 万亿美元，较 2015 年底 23.9万亿美元增长 6.1%。DC 计划资产规模约为 7.0 万美元，其中 401k 计划占比最高，规模达到 4.8 万亿美元。403b 计划其次，资产规模约为 9000 亿美元。此外，457 计划（主要面向州和地方政府雇员，以及一些免税组织雇员）和联邦雇员退休系统（FERS）储蓄计划（TSP）的合计规模为 7000 亿美元。剔除 401k 计划及其相似的养老金资产后，其他私营部门的 DC 计划的资产规模合计约为 6000 亿美元。

2、401k 计划

企业年金计划即 401k 计划，是 DC 计划中最重要的部分之一。401k 计划起源于 1978年《美国国内税收法案》第 401 项 k 条款的规定，是由企业主导、雇主和雇员共同缴费的企业补充养老保险制度，是美国雇主为雇员提供的一种最普遍的退休福利计划。401k计划政策层面的主要优势在于税收优惠，目的是为了鼓励私营企业雇员参与雇主养老保险计划。按规定，不仅雇主缴费部分能进行企业所得税的税前扣除，雇员缴费部分也可以进行个人所得税的税前扣除，只有当退休后领取个人账户资金时，雇员才缴纳税款。

由于这种优惠政策，近几年 401k 计划的规模快速增长。

（三）支柱 3：个人退休储蓄账户

个人退休储蓄账户(IRA，Individual Retirement Account)是一种个人储蓄的养老金计划，属于个人自愿参与的补充养老方式，存入该计划的收入与 401(K)计划一样享受税收递延的优惠。

IRA 第一种类型是在 1974 年根据《职工退休收入保障法》规定而设立的。IRA 为所有的雇员提供了一种积累退休储蓄的工具；同时，通过一次性滚存转换的方式，IRA 还为即将离职的雇员提供一个机会，使得其能够享受到雇主发起式养老金计划提供的税收补贴和增值机会。1998 年又推出了罗斯养老金计划，旨在创造一种积累养老储蓄的税后工具，使得该账户中满足条件的支取在分配时能够免于纳税。此外，政府还增设了雇主发起式 IRA 账户，便于通过简化计税规则来鼓励小型企业主提供养老金。

截至 2016 年底，IRA 的资产总额达到 7.9 万亿美元，占国养老金总资产的 31%。其中，3.7 万亿的 IRA 资产投向了共同基金，2015 年为 3.5 万亿美元。共同基金管理的资产在 IRA 账户资产中的占比最大，其次是其他资产，包括 ETF、个人持有的股票和债券以及在经纪账户下其他证券。近 10 年 IRA 计划发展迅速成为美国养老保险体系主力。

对比中美养老体系的差异，总结如下：