水土保持监理 现状 · 问题 · 对策

徐聪，男，工程师，主要研究方向为水土保持技术开发与应用。

生产建设项目水土保持监理是有效落实水土保持方案的重要环节。

目前，生产建设项目水土保持监理工作，从实际情况来看，是方案编制、监测、监理、设施验收4项主要水土保持工作中最弱的一项，也是最不受重视的一项。

本文是作者在总结国内水土保持监理发展现状、监理特点的基础上，指出了水土保持监理当前存在的问题，并提出了相关建议。

主要建议包括：

• 强化水土保持宣贯，明确监理责权;

• 推进水土保持工程施工监理的规范化、制度化、标准化建设;

• 加强队伍建设，提高业务水平;

• 加强市场监管，提升行业影响力，以期为生产建设项目水土保持监理工作的顺利开展提供参考。

1 水土保持监理发展历程

水利部开始在全国推行水土保持生态工程建设监理制。

国务院批准的《全国生态环境建设规划》明确提出，生态工程建设要逐步引入建设监理制，借鉴相关行业的经验，从抓技术规范和监理队伍建设入手，迅速形成行业特色和实践能力。

经水土保持生态建设监理工程师专门培训和全国统一考试，全国23个省(市、自治区)的305名工程技术人员获得了第一批水土保持生态建设监理工程师资格，并持证上岗。

水利部印发《水土保持生态建设工程监理管理暂行办法》(水建管［2003］79号)，提出所有国家水土保持重点工

程、利用世界银行等外资水土保持项目，都应全面实行工程建设监理制。

水利部发布了《关于加强大中型开发建设项目水土保持监理工作的通知》(水保2003］89号)，旨在加强水土保持专项监理工作，凡水利部批准的水土保持方案，必须实行水土保持工程建设监理，监理成果成为水土保持设施技术评估及验收的必备条件和依据。

水利部部务会议审议通过《水利工程建设监理规定》(水利部令第28号)，进一步要求铁路、公路、城镇建设、矿山、电力、石油、天然气、建材等生产建设项目的配套水土保持工程总投资在200万元以上的，应当开展水土保持工程施工监理。

水利部发布《水土保持工程施工监理技术规范》(SL523－2011)，对水土保持施工过程中的监理工作程序、方法及验收要求做了明确规定，以指导水土保持工程的顺利进行，生产建设项目水土保持监理进一步走向程序化和规范化。

2 国内水土保持监理特点

国内水土保持监理具有涉及行业众多与监理部位分散等特点。

(1)涉及行业众多。

水土保持监理的对象是各类生产建设项目，监理内容主要集中于项目水土保持方案的实施。由于建设项目涵盖建筑、铁路、公路、水利、火电、水电、石油天然气等多个领域的各类工程，例如铁路、油气管道等大型线状建设项目涉及地貌类型多，水土流失因子复杂，因不同施工内容造成的水土流失类型也不同。因此水土保持监理不同于一般建设工程监理，只有掌握了各类建设工程的基本内容及其造成的水土流失特点、工程特性之间的差异，掌握了不同行业工程涵盖的水土保持措施，才能结合当地条件和项目建设特点发现相应的水土流失问题，提出有效的整改意见，有效减少水土流失。正是这种差异性，对水土保持监理业务和监理人员从业素质提出了很高的要求。

(2)监理部位分散。

生产建设项目施工需要占用的区域一般都不是完整的一条小流域或一坡地，水土流失常以“点”、“线”、“面”单一或综合的形式出现，同时各项措施分布于各项土建工程、绿化工程中。另外，水土保持措施种类多样，建设过程中施工单位众多，尤其在一些大中型生产建设项目中，此特点愈加明显，建设主体复杂、技术种类繁多、时空分布交叉，因此对水土保持监理工作者的全局掌控、局部管理和协调能力提出了较高要求。

3 存在的问题

当前水土保持监理工作存在以下4个方面的问题。

(1)委托不及时，监理责权不明。

水土保持监理应能参与水土保持工程施工的全过程，并从专业角度进行监督管理，最大程度遏制新增水土流失的发生。然而部分建设单位对水土保持工作认识不足，重视不够，很多工程在实施过程中并没有及时委托开展水土保持专项监理。

据统计，目前长江流域生产建设项目开展水土保持监理的只占13．14%，有的甚至是为验收而补做的。

另一方面，建设单位授予水土保持监理的责权不明确，由于水土保持监理的对象与主体监理存在部分重叠，对于此类主体工程具有水土保持功能的措施，监理工作一般主要由主体监理来开展，而水土保持监理的具体职责没有得到明确。

对于水土保持专项措施较为集中的弃渣场、取土场等，往往是监理盲区，得不到建设单位的足够重视，而业主授予水土保持监理的权限有限，并不能实际对其进行施工监理，导致水土保持“三同时”制度得不到较好落实。

(2)相关规程规范有待完善。

国内目前颁布的相关水土保持监理技术规范有《水土保持工程施工监理技术规范》(SL523－2011)《水土保持工程质量评定规程》(SL336－2006)，其规定的监理程序、方法等仍与建设工程质量管理和水利工程监理规范基本一致，并不完全适用于水土保持监理工作，无法体现水土保持措施的分散性、效益的多元性等特点。

而适用于生态工程的《水土保持综合治理技术规范》GB/T16453．1～16453．6－2008与《水土保持综合治理验收规范》GB/T15773－2008不能契合生产建设项目水土保持单元工程质量评定的需求。综上所述，现有规范体系有待进一步完善。

(3)监理队伍无法满足市场需要。

经过十几年的发展，水土保持监理队伍不断壮大，截至2015年，我国具有水土保持工程施工监理资质的单位共有256家，其中甲级45家，乙级62家、丙级149家，而我国每年新增大中型生产建设项目数量为3000多项，当前的监理单位从数量上仍无法满足市场需要。另一方面，监理从业人员素质和责任意识有待加强，监理工作存在现场监理人员到位不及时、缺少驻点和旁站监理、监理成果流于形式等问题，监理的手段、方法、技术路线有待提高。

(4)行业监管力度不够、行业管理不规范。

目前各省(市、区)水土保持监理资质管理归口在建设与管理部门，多数水土保持主管部门不参与管理，有些地方主管部门甚至不了解省内水土保持监理资质单位有关情况，更谈不上技术指导和监督检查，水土保持监理资质管理在各省水保部门尚属薄弱环节，缺乏有力的监督和管理。

同时，在实际建设过程中，主体工程监理代替了水土保持监理，对水土保持监理工作管理不够规范，工程质量得不到保障，出现的问题得不到妥善解决，水土保持方案得不到有效落实。随着生产建设项目水土保持工程监理业务的日益增多，监理队伍得到迅速发展，加上行业市场监管不力、建设单位对水土保持工作重视不够，导致出现监理招投标不规范、部分监理单位恶意压价、无序竞争、不注重服务质量等市场乱象，给水土保持行业形象带来了不利影响。

另外，当前水土保持监理取费依据为《建设工程监理与相关服务收费管理规定》(发改价格〔2007〕670号)，该文件中有关水利水电工程的监理取费标准本就低于其他行业，而部分建设单位为了降低投资成本，在操作过程中随意降低取费基数，总投资高达千万元甚至上亿的项目，监理费用只有几十万元或几万元，造成与水土保持工程投资概算不相匹配，无法满足正常开展水土保持监理工作的要求，监理质量得不到保证。

4 建议和对策

作者针对当前生产建设项目水土保持专项监理存在的问题，提出以下建议和对策。

(1)强化水土保持政策宣贯，明确监理责权。

各级主管部门应进一步加强水土保持国策宣贯，通过媒体、会议加强水土保持重要性宣传，提高水土保持行业的社会认知度，增强建设单位水土保持意识。水土保持监理单位在建设过中也应加强对建设单位水土保持法律法规、规范和标准的宣传，同时向建设单位明确自身监理的范围和责权，加强同主体工程土建监理工作的协调。

依照水土保持方案及后续设计中相关水土保持措施划分，主体工程中具有水土保持功能的措施，水土保持监理只需复核其是否满足水土保持方案和相关水土保持规程规范的要求，而对于水土保持方案新增措施，水土保持监理应严格按照国家相关规程规范标准开展监理工作。

(2)推进规范化、制度化、标准化建设。

首先，完善现有水土保持工程施工监理规范与标准。从国内现有生产建设项目工程实际情况出发，建立能适应水土保持自身分散性、多元性特点的规范，应用于各项生产建设项目，并指导督促落实水土保持方案，使水土保持工程建设中的各环节均能满足国家法规及行业标准要求。加紧出台水土保持单元工程质量评定标准，确保水土保持工程质量评定有据可依。

其次，水土保持监理单位也应推进自身监理工作过程的规范化、制度化和标准化建设，严格按照国家有关规范、制度和标准的要求，开展生产建设项目水土保持监理工作。

(3)加强队伍建设，提高业务水平。

建议加强水土保持工程监理单位资质评定与管理，丰富各行业资源配置，并出台资质单位考评办法，强化人员资格管理。主管部门应组织开展不同层次的技术培训，推进各行业间的交流。监理单位应着力强化内部管理，提高监理从业人员素质，加强技术创新，开展专题研讨，以指导生产实践，提高监理成果质量。

(4)加强市场监管，提升行业影响力。

水土保持专项监理是有效落实水土保持方案的重要环节之一，在服务于建设单位的同时，还应主动承担同水行政主管部门开展监督执法工作的纽带桥梁作用;水行政主管部门应与建设与管理部门联动配合，建立对监理单位的有效监管机制，根据现有实际情况，进一步完善取费标准，确立质量考核体系，

包括监理资质使用情况、监理服务质量、市场招投标报价等考核、管理办法;加强对水土保持监理单位的监督、管理和指导，对行业内滥用资质、工作不规范、弄虚造假、恶意竞价、随意降低取费标准的行为，采取必要的处罚措施;注重发展水土保持行业内有实力的监理企业，树立行业标杆，确保水土保持监理行业健康、持续发展。

5 小结

生产建设项目水土保持监理在国内起步较晚，在各级水行政主管部门支持下，已取得了长足的发展与进步。对于当前存在的问题，需要水行政主管部门、建设单位、监理单位、施工单位等各方共同参与解决，水土保持监理相关机构及从业人员也应着力提升自身能力和水平，积极探索更加有效的方法与模式，提升监理质量与行业形象，保证水土保持监理工作的健康稳定发展。

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